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民族地区基本公共服务均等化的政治性解读
www.china-zzmz.com 出处：【郑州民族网】 编辑：【管理员】 更新时间：【2016-5-27 14:36:16 】
党的十八大明确了以“促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展”为目标的民族地区发展战略，我国民族地区的大发展迎来了新的契机。作为实现各民族共同繁荣发展的重要一环，基本公共服务体系建设的速度和水平将直接影响党和国家民族政策的实施效果。但是我们需要看到，尽管公共服务均等化政策可以起到缓解民族地区现代化进程带来的阵痛、强化国家认同的作用，但民族的政治属性既与国家体制内的公民认同具有内在的紧张关系，也会影响各民族对均等化的理解和态度。理解这种政治属性对于民族地区基本公共服务均等化建设的规划与实践意义重大。本课题在研究民族地区基本公共服务的政治规定性、政治可行性的基础上，针对善治框架下推进民族地区基本公共服务均等化、发展满足民族地区独特性需要的体验式公共服务提出了几点建议。
一、民族地区基本公共服务均等化的政治规定性
笔者认为，一个完整的政治意义上的民族地区基本公共服务均等化过程，应该由三个过程组成：一是政府的基本公共服务供给过程；二是差异化和带有分离倾向的民族及阶层对公共服务政策的均等化价值取向的确认；三是基本公共服务政策的均等化结果转化为共同体忠诚。而基本公共服务均等化在民族地区的政治规定性，起码应包含以下两方面的内容：
第一，民族地区的基本公共服务除了要满足民族成员的个体需要外，同时还要满足民族本身存在和发展的需要。对于现代化进程较为成功或其发展更依赖基于民族跨境分布形成的跨境经济网络的民族而言，以淡化民族性为目标的一般基本公共服务可能更有价值，因为这些民族成员也关注以个体为单位的公共产品分配状况；而那些现代化水平和外向度较低、危机感较强的民族，则更容易从民族整体发展的角度理解公共服务供给。相较于民族成员个体间的均等，他们对民族间的横向比较更为重视，对机会均等与结果均等的渴望同样强烈。
第二，基本公共服务均等化效果的民族性。在民族国家的框架内，民族在宪法和政治地位上的平等性与各民族人口规模、地域分布及经济社会发展水平的不均衡状态共存。由于民族关系的核心涉及民族的地位和待遇、权利和利益、意识和感情，民族成员维护自我利益的本能会影响他们在财政剩余分配和转移问题上的态度和立场。在公共服务供给总量紧张以及中央转移支付制度存在寻租可能的情况下，以民族为单位争夺社会福利政策倾斜几乎是难以避免的。而且，人均财政支出额均等并非实质意义的结果均等，而实现真正意义的结果均等又必然要求人均财政支出额的不均等。结果均等的不明确性给不同民族按自己理解来阐释均等化提供了可能。在一个多民族国家，均等化必须考虑“相对剥夺感”带来的补偿问题。历史纠葛、文化与宗教冲突以及价值取向差异都会增加民族对财政转移的敏感性，忠诚感的缺乏则会降低政府政策选择的权威性。
二、民族地区基本公共服务均等化的政治可行性
基本公共服务在民族地区的政治规定性与当地公共服务的既有原则和制度并不冲突，但它要求既有制度增加民族间民主协商与社会谈判的内容。在民族地区基本公共服务体系的建设过程中，公共服务体制需要遵循以下几个原则：
第一，将尊重民族特殊文化、宗教和生活模式纳入基本公共服务政策设计原则当中。德国哲学家、社会学家哈贝马斯很早就强调民族国家要在宪政“普遍主义原则”与民族间保护已有“生活方式之完整性的特殊主义要求”之间谋求平衡。基本公共服务可以培养共同体意识，但它不是以磨灭和替代民族自主意识为代价的，二者之间可以保持和谐的平衡关系。民族传统的瓦解是现代化进程中一个不可避免的附带后果，公共服务生产和供给则应该在保护民族传统方面做出一定的努力。将保护民族的特殊性纳入基本公共服务均等化战略，意味着中央和民族地区地方政府应该协调合作，为那些力图保持传统生活模式的民族成员提供不低于社会平均标准的公共服务。
第二，重视民族地区基本公共服务体系建设的可及性问题。在大部分民族国家内，民族差别最后成为一种额外成本，影响到各民族实际能够获得的公共服务水平。鉴于额外成本问题在民族地区的典型性，民族地区间基本公共服务的均等化如果不补偿该部分额外成本，人均财政支出额意义上的均等化没有价值。因此，在哪些领域、有哪些突出问题会增加民族获得公共服务的可及性困难，政府又应该以怎样的方式、在怎样的程度上帮助各民族解决可及性问题，这些问题都应该纳入民族地区基本公共服务均等化的分析框架内。
第三，围绕参与型和可协商原则建设基本公共服务体系。从功利主义的视角出发，民族性的参与可以有效提高政府财政支出的效率，有的放矢地解决可及性问题。而从认同理论的视角看来，参与则是民族间认同的最好实现渠道。制度性的参与可以使各民族更全面客观地评估族际关系框架内政府为实现均等化所做的努力，也为民族间公开的探讨和博弈提供了制度化的平台。这种协商体系可以最大限度规避民族间政策博弈伤及民族自主性的风险，同时也使民族间共同体意识的确认具有更易于被普遍接受的合法性。
三、在善治框架下推进民族地区基本公共服务均等化
民族地区公共服务体系不能脱离大的治理框架存在。当前，只有在国家善治的基础上，我国民族地区公共服务体系的建设才能实现各民族共同繁荣发展的总体要求。在善治框架下推进民族地区基本公共服务均等化，需要注意三方面内容：
第一，处理好政治性问题与公共性问题的矛盾。在当前的民族关系问题中，公共性问题被政治性利用或公共性问题向政治性问题的转化是一个世界化的趋势。民族问题带有公共性并不意味着它完全等同于一般的公共性问题。民族之间在文化、宗教、社会结构、生活习惯上的差异性会掺杂到公共元素当中，不同民族对现代化和全球化的适应能力也有所差别。这使与民族关系相关联的公共性问题在处理方式上带有鲜明的特殊性，这些特殊性如果处理不当，很容易被少数分离分子利用，转化为政治性的问题。
第二，在政治性的问题还缺乏强有力的全球共识的情况下，民族国家在处理民族问题的合法性上更多的是在依赖善治能力，用良好的治理换取民族的核心和民族体制的合法性。良好的治理不能全面代替有关国家体制的作用，但是治理质量确实可以弥补政治争议和缺陷带来的消极因素。只有实行良性治理，才能促使一个多民族国家由共同体走向多元的共同体，由统治型道路走向良治型道路。
第三，发展公民社会是善治的基础。族际关系本质上属于公民社会的内部事务，属于社会交往和社会结构重组的内容。大量的权利、利益的实现，从本质上已经剥离出政府的权限，政府没有足够的手段和能力直接介入族际关系。除非确认公民社会在族际关系的处理上已经完全失效甚至失控，否则政府只能依赖公民社会所提出的解决方案并对其加以支持。
四、发展满足民族地区独特性需要的体验式公共服务
为了适应民族地区的特殊需要，基本公共服务均等化工作的推进在下一阶段必要确立新的原则，适度转移工作重心、采用新的策略：
第一，树立新的工作重点。基本公共服务建设的最终目标是使各民族同胞共同分享改革开放成果、增加各民族的幸福感和共同体意识。在公共服务基础设施已经取得很大进展的基础上，今后一段时间的工作重点应该放在强化各民族同胞对已有和新建公共服务体系的体验感和享有率上。也就是说，基本公共服务设施建设和服务的内容应该与各民族的民族特性兼容。
第二，加强小型社会服务工作平台建设。由于民族地区有着独特的自然状况、社情和民情，其基础设施建设不能盲目照搬内地“求大求全求新”的思路，不能像内地那样把公共服务设施建设完全与城镇化进程挂钩。为此要做到三点：首先，民族地区公共服务设施建设应坚持“大分散小集中”的原则，立足于设施分布与各民族生产生活模式和人口分布相适应的原则。建设能够囊括基础教育、医疗、社会保障、社会安全等功能的小型社会服务工作平台。这种平台必须满足下列条件：配备满足各民族同胞基本需要的服务设施；具有对部分基本问题的决策权限和服务能力；立足于各民族特殊性并针对其独特需要加以安排。其次，小型社会服务平台，应该配置灵活并具有一定的可流动性。民族地区人口分布过于分散且自然状况、经济发展状况往往落后于内地，大规模建设服务平台成本过高、而且可能造成资源的浪费。最好的解决办法就是大力推动包括流动医院、流动图书馆、巡回司法调解中心等可移动和大规模覆盖的流动性服务平台的建设。最后，强化符合各民族文化传统的“体验型”公共服务制度。民族地区基本公共服务的各项内容只有与各民族独特的民族文化和民族情感相融合，才能取得令人满意的政策效果。
第三，加强制度体系建设。一要立足于各民族的教育、医疗、文化传统，建立标准化的认证和推广评估标准，使各民族传统文化中的宝贵财富和具有科学性的内容融入基本公共服务体系当中，增加各民族的参与感和认同感。二要强化民族地区公共服务领域从业人员在语言和文化方面的培训，增加少数民族成员在服务体系中的比重。将包括文化宗教教育、语言培训、少数民族成员选拔培训在内的人力资源培训工作直接纳入公共服务的核心任务当中。三要建设必要的补贴制度，少数民族同胞经常因为生活习惯、文化差异等民族性要素，在享有基本公共服务过程中形成额外成本，甚至无法享有必要的公共服务。为了解决这一问题，需要有计划地采取增加公共服务设施中的语言标识、增加各民族成员在公共服务设施中的比例等各种措施，这些措施带来的额外成本需要纳入基本公共服务建设的总体规划当中，而不能作为一般的配套设施建设由民族地区薄弱的地方财政承担。建立直接针对服务个体的补贴制度是一种解决办法。例如，补偿边远山区或牧区的民众就业所产生的住宿、交通费用。四要建立族际公平的公共服务评价体系。传统上公共服务领域的财政转移支付制度是按行政区划划拨非族际划拨的，这种方式难以兼顾各民族在城乡分布、社会结构等方面的差别。为了保证统计学意义上的族际平等，我国需要在公共服务体系的地理分布、人员配置、设施规划等问题上增加横向的族际比较评价标准，保障各民族平等地获得国家公共服务建设所带来的成果。
课题负责人：于海洋
课题组成员：田建明 王巍巍 张微微
【本文为国家民委民族问题研究项目《民族地区基本公共服务均等化供给体系创新研究》成果摘要。】
一、民族地区基本公共服务均等化的政治规定性
笔者认为，一个完整的政治意义上的民族地区基本公共服务均等化过程，应该由三个过程组成：一是政府的基本公共服务供给过程；二是差异化和带有分离倾向的民族及阶层对公共服务政策的均等化价值取向的确认；三是基本公共服务政策的均等化结果转化为共同体忠诚。而基本公共服务均等化在民族地区的政治规定性，起码应包含以下两方面的内容：
第一，民族地区的基本公共服务除了要满足民族成员的个体需要外，同时还要满足民族本身存在和发展的需要。对于现代化进程较为成功或其发展更依赖基于民族跨境分布形成的跨境经济网络的民族而言，以淡化民族性为目标的一般基本公共服务可能更有价值，因为这些民族成员也关注以个体为单位的公共产品分配状况；而那些现代化水平和外向度较低、危机感较强的民族，则更容易从民族整体发展的角度理解公共服务供给。相较于民族成员个体间的均等，他们对民族间的横向比较更为重视，对机会均等与结果均等的渴望同样强烈。
第二，基本公共服务均等化效果的民族性。在民族国家的框架内，民族在宪法和政治地位上的平等性与各民族人口规模、地域分布及经济社会发展水平的不均衡状态共存。由于民族关系的核心涉及民族的地位和待遇、权利和利益、意识和感情，民族成员维护自我利益的本能会影响他们在财政剩余分配和转移问题上的态度和立场。在公共服务供给总量紧张以及中央转移支付制度存在寻租可能的情况下，以民族为单位争夺社会福利政策倾斜几乎是难以避免的。而且，人均财政支出额均等并非实质意义的结果均等，而实现真正意义的结果均等又必然要求人均财政支出额的不均等。结果均等的不明确性给不同民族按自己理解来阐释均等化提供了可能。在一个多民族国家，均等化必须考虑“相对剥夺感”带来的补偿问题。历史纠葛、文化与宗教冲突以及价值取向差异都会增加民族对财政转移的敏感性，忠诚感的缺乏则会降低政府政策选择的权威性。
二、民族地区基本公共服务均等化的政治可行性
基本公共服务在民族地区的政治规定性与当地公共服务的既有原则和制度并不冲突，但它要求既有制度增加民族间民主协商与社会谈判的内容。在民族地区基本公共服务体系的建设过程中，公共服务体制需要遵循以下几个原则：
第一，将尊重民族特殊文化、宗教和生活模式纳入基本公共服务政策设计原则当中。德国哲学家、社会学家哈贝马斯很早就强调民族国家要在宪政“普遍主义原则”与民族间保护已有“生活方式之完整性的特殊主义要求”之间谋求平衡。基本公共服务可以培养共同体意识，但它不是以磨灭和替代民族自主意识为代价的，二者之间可以保持和谐的平衡关系。民族传统的瓦解是现代化进程中一个不可避免的附带后果，公共服务生产和供给则应该在保护民族传统方面做出一定的努力。将保护民族的特殊性纳入基本公共服务均等化战略，意味着中央和民族地区地方政府应该协调合作，为那些力图保持传统生活模式的民族成员提供不低于社会平均标准的公共服务。
第二，重视民族地区基本公共服务体系建设的可及性问题。在大部分民族国家内，民族差别最后成为一种额外成本，影响到各民族实际能够获得的公共服务水平。鉴于额外成本问题在民族地区的典型性，民族地区间基本公共服务的均等化如果不补偿该部分额外成本，人均财政支出额意义上的均等化没有价值。因此，在哪些领域、有哪些突出问题会增加民族获得公共服务的可及性困难，政府又应该以怎样的方式、在怎样的程度上帮助各民族解决可及性问题，这些问题都应该纳入民族地区基本公共服务均等化的分析框架内。
第三，围绕参与型和可协商原则建设基本公共服务体系。从功利主义的视角出发，民族性的参与可以有效提高政府财政支出的效率，有的放矢地解决可及性问题。而从认同理论的视角看来，参与则是民族间认同的最好实现渠道。制度性的参与可以使各民族更全面客观地评估族际关系框架内政府为实现均等化所做的努力，也为民族间公开的探讨和博弈提供了制度化的平台。这种协商体系可以最大限度规避民族间政策博弈伤及民族自主性的风险，同时也使民族间共同体意识的确认具有更易于被普遍接受的合法性。
三、在善治框架下推进民族地区基本公共服务均等化
民族地区公共服务体系不能脱离大的治理框架存在。当前，只有在国家善治的基础上，我国民族地区公共服务体系的建设才能实现各民族共同繁荣发展的总体要求。在善治框架下推进民族地区基本公共服务均等化，需要注意三方面内容：
第一，处理好政治性问题与公共性问题的矛盾。在当前的民族关系问题中，公共性问题被政治性利用或公共性问题向政治性问题的转化是一个世界化的趋势。民族问题带有公共性并不意味着它完全等同于一般的公共性问题。民族之间在文化、宗教、社会结构、生活习惯上的差异性会掺杂到公共元素当中，不同民族对现代化和全球化的适应能力也有所差别。这使与民族关系相关联的公共性问题在处理方式上带有鲜明的特殊性，这些特殊性如果处理不当，很容易被少数分离分子利用，转化为政治性的问题。
第二，在政治性的问题还缺乏强有力的全球共识的情况下，民族国家在处理民族问题的合法性上更多的是在依赖善治能力，用良好的治理换取民族的核心和民族体制的合法性。良好的治理不能全面代替有关国家体制的作用，但是治理质量确实可以弥补政治争议和缺陷带来的消极因素。只有实行良性治理，才能促使一个多民族国家由共同体走向多元的共同体，由统治型道路走向良治型道路。
第三，发展公民社会是善治的基础。族际关系本质上属于公民社会的内部事务，属于社会交往和社会结构重组的内容。大量的权利、利益的实现，从本质上已经剥离出政府的权限，政府没有足够的手段和能力直接介入族际关系。除非确认公民社会在族际关系的处理上已经完全失效甚至失控，否则政府只能依赖公民社会所提出的解决方案并对其加以支持。
四、发展满足民族地区独特性需要的体验式公共服务
为了适应民族地区的特殊需要，基本公共服务均等化工作的推进在下一阶段必要确立新的原则，适度转移工作重心、采用新的策略：
第一，树立新的工作重点。基本公共服务建设的最终目标是使各民族同胞共同分享改革开放成果、增加各民族的幸福感和共同体意识。在公共服务基础设施已经取得很大进展的基础上，今后一段时间的工作重点应该放在强化各民族同胞对已有和新建公共服务体系的体验感和享有率上。也就是说，基本公共服务设施建设和服务的内容应该与各民族的民族特性兼容。
第二，加强小型社会服务工作平台建设。由于民族地区有着独特的自然状况、社情和民情，其基础设施建设不能盲目照搬内地“求大求全求新”的思路，不能像内地那样把公共服务设施建设完全与城镇化进程挂钩。为此要做到三点：首先，民族地区公共服务设施建设应坚持“大分散小集中”的原则，立足于设施分布与各民族生产生活模式和人口分布相适应的原则。建设能够囊括基础教育、医疗、社会保障、社会安全等功能的小型社会服务工作平台。这种平台必须满足下列条件：配备满足各民族同胞基本需要的服务设施；具有对部分基本问题的决策权限和服务能力；立足于各民族特殊性并针对其独特需要加以安排。其次，小型社会服务平台，应该配置灵活并具有一定的可流动性。民族地区人口分布过于分散且自然状况、经济发展状况往往落后于内地，大规模建设服务平台成本过高、而且可能造成资源的浪费。最好的解决办法就是大力推动包括流动医院、流动图书馆、巡回司法调解中心等可移动和大规模覆盖的流动性服务平台的建设。最后，强化符合各民族文化传统的“体验型”公共服务制度。民族地区基本公共服务的各项内容只有与各民族独特的民族文化和民族情感相融合，才能取得令人满意的政策效果。
第三，加强制度体系建设。一要立足于各民族的教育、医疗、文化传统，建立标准化的认证和推广评估标准，使各民族传统文化中的宝贵财富和具有科学性的内容融入基本公共服务体系当中，增加各民族的参与感和认同感。二要强化民族地区公共服务领域从业人员在语言和文化方面的培训，增加少数民族成员在服务体系中的比重。将包括文化宗教教育、语言培训、少数民族成员选拔培训在内的人力资源培训工作直接纳入公共服务的核心任务当中。三要建设必要的补贴制度，少数民族同胞经常因为生活习惯、文化差异等民族性要素，在享有基本公共服务过程中形成额外成本，甚至无法享有必要的公共服务。为了解决这一问题，需要有计划地采取增加公共服务设施中的语言标识、增加各民族成员在公共服务设施中的比例等各种措施，这些措施带来的额外成本需要纳入基本公共服务建设的总体规划当中，而不能作为一般的配套设施建设由民族地区薄弱的地方财政承担。建立直接针对服务个体的补贴制度是一种解决办法。例如，补偿边远山区或牧区的民众就业所产生的住宿、交通费用。四要建立族际公平的公共服务评价体系。传统上公共服务领域的财政转移支付制度是按行政区划划拨非族际划拨的，这种方式难以兼顾各民族在城乡分布、社会结构等方面的差别。为了保证统计学意义上的族际平等，我国需要在公共服务体系的地理分布、人员配置、设施规划等问题上增加横向的族际比较评价标准，保障各民族平等地获得国家公共服务建设所带来的成果。
课题负责人：于海洋
课题组成员：田建明 王巍巍 张微微
【本文为国家民委民族问题研究项目《民族地区基本公共服务均等化供给体系创新研究》成果摘要。】
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